Aclaración de Voto de Rodrigo Uprimny a la Sentencia C-668/04

Deliberación pública, decisión mayoritaria y democracia en el constitucionalismo colombiano.

2- La democracia puede ser entendida de muchas formas, aunque todas ellas se encuentren vinculadas a los principios de soberanía popular y al gobierno de las mayorías. En particular, en los debates en la filosofía política contemporánea suelen oponerse dos visiones de democracia: la pluralista y la deliberativa. La presentación de las diferencias básicas entre esas concepciones es relevante para comprender adecuadamente la jurisprudencia de la Corte sobre la falta o elusión de los debates parlamentarios como vicio de procedimiento.

3- La visión, a veces caracterizada como liberal y pluralista, entiende a la democracia como un gobierno de mayorías, en donde los diferentes grupos sociales compiten por el poder para defender sus intereses y preferencias. Las estructuras políticas deberían entonces permitir que esos grupos se controlaran mutuamente y se equilibraran unos a otros, para evitar la arbitrariedad. En esta concepción, las preferencias de los grupos y de los ciudadanos preexisten al debate político, y no son modificadas sustancialmente por las discusiones públicas, de suerte que las decisiones legislativas son más el fruto de negociaciones entre representantes de los distintos intereses, que de deliberaciones en búsqueda de una decisión justa para todos. El proceso legislativo sería esencialmente un mecanismo de agregación de preferencias e intereses, por medio de negociaciones y discusiones.

4- En oposición a esa visión pluralista, en los últimos años han adquirido gran relevancia las llamadas concepciones deliberativas acerca de la democracia, que son defendidas por autores muy destacados y diversos, como Habermas, Elster o Rawls, y en el ámbito latinoamericano, por notables teóricos como Nino o Gargarella[1]. A pesar de las obvias diferencias entre estos autores, esta visión considera que la democracia no consiste únicamente en la conversión de las preferencias privadas en decisiones mayoritarias, por un simple proceso de agregación de las preferencias personales, por cuanto la deliberación y justificación pública de las decisiones legislativas es un elemento esencial de la legitimidad democrática. Esto significa que para esta concepción, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía. Por consiguiente, para esta concepción, el proceso legislativo no debe ser únicamente un sistema de agregación de preferencias sino que debe constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un determinado punto.

5- Esta defensa de la discusión pública por parte de las concepciones deliberativas no es gratuita sino que se funda en varias virtudes que esos enfoques atribuyen a dicha discusión para el logro de una sociedad más justa y democrática. Sin pretender ser exhaustivo, es útil recordar algunas de dichas bondades[2]: así, en primer término, la deliberación pública permite corregir errores, puesto que somete los argumentos empíricos y teóricos a la controversia de los opositores, quienes, al destacar las debilidades de las tesis rivales, permiten avanzar en la construcción de decisiones más racionales. En segundo lugar, la deliberación pública permite igualmente hacer más justas las decisiones, por cuanto obliga a tomar en consideración los intereses ajenos, ya que las mayorías no pueden simplemente ignorar las visiones de las minorías, argumentando que son intereses minoritarios, pues dicha actitud, por su profundo irrespeto a la dignidad de los otros, resulta poco defendible públicamente en una democracia. En tercer término, y directamente ligado a lo anterior, la publicidad obliga a presentar abiertamente las razones que sustentan la decisión adoptada, con lo cual ciertas motivaciones manifiestamente injustas quedan excluidas del debate político, porque precisamente por ser socialmente inaceptables, no pueden ser defendidas abiertamente. Por ejemplo, nadie defendería públicamente una exención tributaria simplemente porque lo beneficia personalmente aunque sea catastrófica para las finanzas públicas; quien quiera que dicha exención sea adoptada en un debate público tiene que trascender su interés privado y mostrar que ella es aceptable en términos de bien común. Por ello, Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho publico era el siguiente: “son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados”[3]. En cuarto término, la deliberación pública permite un mayor control ciudadano sobre las autoridades, con lo cual realiza en forma más profunda los ideales del Estado de derecho y de la soberanía popular, pues obliga a los funcionarios a justificar y explicar sus decisiones. En quinto término, las decisiones que son producto de una discusión pública tienen mayores posibilidades de ser acatadas voluntariamente por sus destinatarios, pues no son vistas como una imposición arbitraria sino como una determinación que se encuentra justificada por razones públicamente conocidas. Y, finalmente, esta discusión pública de los asuntos comunes estimula la formación de virtudes republicanas en los ciudadanos y en los líderes políticos, en la medida en que los obliga a ir más allá de sus intereses puramente personales. En efecto, en una democracia deliberativa, en la medida en que las decisiones se fundan en una discusión pública, los ciudadanos y los líderes tienen que defender sus posiciones con base en argumentos con una pretensión de universalidad suficiente para que sus tesis puedan ser aceptadas por todos los eventualmente afectados; o al menos, dichos argumentos deben tener una imparcialidad suficiente para poder ser presentados públicamente.

6- Las anteriores consideraciones, que no son las únicas que pueden aducirse en favor de una defensa de la discusión y el debate públicos, permite a estos enfoques deliberativos acerca de la democracia sostener una idea básica: la legitimidad de una decisión colectiva en una democracia depende no sólo de que ésta sea mayoritaria sino además de que dicha decisión haya sido el producto de una deliberación pública de los ciudadanos o de sus representantes. Esto significa que para estas visiones es cuestionable democráticamente una decisión que, a pesar de ser mayoritaria, haya sido el producto de acuerdos privados, o de negociaciones ocultas, o de la simple agregación de opiniones e intereses individuales, que no fueron sometidos a una discusión pública.

7- Personalmente, sin desestimar la importancia que tienen los mecanismos de negociación y agregación de preferencias en el proceso político, que considero que siguen siendo inevitables, comparto las tesis acerca de la importancia que tiene la deliberación pública, si queremos construir una democracia más profunda y justa en Colombia. Sin embargo, podría objetarse que se trata de consideraciones de filosofía política, que no tienen incidencia en la interpretación constitucional, por cuanto la Carta de 1991 no habría adoptado esos enfoques deliberativos. Serían entonces de argumentos de lege ferenda, que serían irrelevantes en un debate constitucional. Surge entonces una pregunta obvia y es la siguiente: ¿realmente adoptó la Constitución colombiana una visión deliberativa de la democracia?

8- Considero que es muy difícil responder afirmativa o negativamente a la anterior pregunta en relación con toda la Constitución y con respecto a todos los mecanismos democráticos que ésta prevé. Sin embargo, para efectos del presente caso, no creo que eso sea necesario, por la sencilla razón de que al menos existe un ámbito en donde la Constitución opta claramente por un enfoque deliberativo, y es en la regulación del procedimiento de formación de las leyes y de los actos legislativos. En efecto, la Carta exige claramente que las normas adoptadas por el Congreso (i) sean fruto de debates, (ii) que éstos debates sean públicos, (iii) que en esas discusiones se ofrezcan razones que puedan ser conocidas por los otros congresistas y por la ciudadanía, (iv) que el análisis de las razones a favor o en contra de cualquiera de las opciones legislativas o constitucionales sea reflexivo y, (v) finalmente, pero no por ello menos importante, en esas discusiones los congresistas tienen el deber de trascender sus intereses y visiones puramente personales, grupales o partidistas, pues deben tomar en cuenta los intereses de todos. Paso pues brevemente a justificar las anteriores aseveraciones.

9- En primer término, la Constitución exige que las leyes y los actos legislativos sean precedidos siempre de debates, tanto en las comisiones permanentes como en las plenarias (CP art. 157), lo cual significa que las cámaras no pueden votar leyes o actos legislativos sin que exista una mínima discusión parlamentaria en torno a sus bondades y limitaciones. Por ello, desde hace varios años, esta Corte ha insistido en que las votaciones de las leyes y, en especial de los actos legislativos, deben estar precedidas de un debate público.

(…)

Así, la sentencia -760 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, Fundamento 3.2. indicó lo siguiente: “(E)l debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia.

(…)

10- En segundo término, esos debates son públicos pues, salvo contadísimas excepciones, las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones permanentes tienen que ser públicas (CP art. 144). Ya en anteriores oportunidades, esta Corte había destacado la importancia del principio de publicidad en la actividad del Congreso. Dijo al respecto la sentencia C-386 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento 5:

“(L)a transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta (….) De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional.”

11- En tercer término, esos debates deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la adopción de una ley o acto legislativo, pues la Carta no sólo obliga a que el proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, sea publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157 ord 1º) sino que además establece que previamente a los debates en comisiones y plenarias debe existir un informe de ponencia (CP art. 160). En numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras.

(…)

12- En cuarto término, la Constitución también establece otras salvaguardas para proteger la racionalidad y prudencia del debate legislativo, pues no sólo consagra plazos mínimos que deben ser respetados, a fin de que las decisiones no sean precipitadas, sino que además ordena que el debate legislativo se organice en torno a un eje temático. Así, según el artículo 160 de la Carta, entre el primero y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deben transcurrir por lo menos quince días. Y por ello esta Corte ha concluido que constituye un vicio de procedimiento que el Congreso no respete esos plazos mínimos.

Por su parte, el artículo 158 superior establece la regla de la unidad de materia, según la cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En numerosas ocasiones, la Corte ha destacado la función que cumple esta regla en la racionalización de los debates en las cámaras, en la medida en que no sólo evita las sorpresas legislativas o “micos” sino que además asegura que las discusiones parlamentarias tengan un eje temático, que permita una discusión informada[4].

13- Finalmente, pero no por ello menos importante, la Carta establece que los congresistas, aunque son responsables políticamente frente a sus electores, no por ello deben dedicarse simplemente a defender los intereses sectoriales de dichos electores, o a obedecer sus instrucciones. Los congresistas son actores deliberativos, que están constitucionalmente obligados a trascender la defensa puramente corporativa de los intereses de los electores ya que, como lo dice claramente el artículo 133 de la Carta, “representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Y es que si el Congreso es la institución por excelencia en donde están representados los distintos sectores de una sociedad heterogénea y pluralista como la colombiana, entonces las cámaras deben convertirse en el espacio en donde los representantes de esos distintos sectores puedan deliberar, trascender sus diferencias, y llegar a decisiones lo más imparciales y justas posibles.

14- Conforme a lo anterior, en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública en las cámaras no es un simple ritual sino que, por el enfoque que la Carta adopta en este aspecto, dicha deliberación o debate representa un elemento esencial e ineludible del proceso de formación de las leyes y de los actos legislativos. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que la Carta opta por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe ser. Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa, y con mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones públicas de sus posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e imparciales. (…)

15- Las anteriores características del proceso legislativo y constituyente no son en manera alguna un rasgo exclusivo del constitucionalismo colombiano. Muchas otras constituciones protegen igualmente la deliberación pública como un componente esencial de la formación de las decisiones parlamentarias, a fin de que éstas no sean simplemente el producto de una voluntad mayoritaria irreflexiva, sino que sean el resultado de una discusión colectiva pública, que haya permitido la formación de una voluntad democrática reflexiva y meditada, y por ello lo más imparcial y justa posible. Por ejemplo, el profesor español Manuel Aragón, refiriéndose al procedimiento de formación de las leyes en España, señala al respecto:

“(E)n lo que se refiere a la emanación de la ley, la distinción impone igualmente que se diferencie la adopción, la votación del texto de la ley, que se inserta dentro de la consideración de la cámara como órgano, de la preparación de tal decisión, es decir, del proceso de discusión y enmienda conducente a la adopción final de la voluntad orgánica, proceso deliberativo que se inserta en la consideración de la cámara como institución. Dicho con otras palabras, si lo característico del parlamento como órgano es decidir, lo propio, lo genuino, del parlamento como institución es debatir.

(….)

aun cuando la mayoría imponga al final, su criterio, ha de hacerlo tras un debate público en el que participan las minorías, es decir, en el que tienen asegurado su derecho a intervenir, a proponer y a criticar, todos los grupos parlamentarios.

En otras palabras, no bastan los votos en el parlamento para que haya ley; tienen que haberse cumplido, además, los requisitos de la deliberación. Así adquiere su sentido más profundo el procedimiento legislativo parlamentario, que con su complejidad no viene a garantizar sólo una meditada adopción de la ley, sino más aun una discutida y publicitada elaboración de la ley.[5] (Subrayas no originales)”

(…)

19- La doctrina anterior tiene consecuencias importantes sobre la valoración de las normas que integran el Reglamente del Congreso (Ley 5 de 1992). En efecto, ella significa que el desconocimiento de las reglas del reglamento que están destinadas a proteger el debate y la deliberación de las cámaras no constituye una irregularidad menor sino que representa una infracción grave del trámite y un potencial vicio de procedimiento, puesto que afecta la formación de la voluntad democrática, en la medida en que dicha voluntad, conforme a la Constitución, no debe ser únicamente mayoritaria sino que debe además haber sido cualificada por un debate público.




[1] Para una complicación sobre perspectivas en torno a la democracia deliberativa, ver James Bonham, William Rehg (Eds). Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics. Cambridge: MIT, Press, 1997. Ver igualmente, entre otros, Jurgen Habermas. Between facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge: MIT, Press, 1995; Ver John Rawls, Political Liberalism, New York: Columbia University Press, 1993; Carlos Santiago Nino. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997.

[2] Sobre las virtudes de la deliberación pública, ver, entre otros, Roberto Gargarella. La justicia frente al gobierno. Barcelona: Ariel, 1996, pp 157 y ss.

[3] Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985, Segundo Apéndice, p 61.

[4] Ver, al respecto, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-501 de 2001, C-531 de 1995 y C-0125 de 1993.

[5] Manuel Aragón “Prólogo” al libro de Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 11 y 12.

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